[AI书房] 第12章 思考国家的结构
韩东勋留给韩国的那些痕迹
第12章 思考国家的结构
金京镇
韩东勋，筹建移民厅，思考大韩民国的结构
2022年5月，就任法务部长官的韩东勋在就职演说中说了一番出人意料的话。「我们将检讨设立移民厅，建立高水平推进移民政策的体制。」
法务部长官就职第一天就谈移民，这是头一回。通常法务部长官上任，先讲检察改革或法治秩序。韩东勋抛出的却是一个更根本的问题：大韩民国这个国家，今后还能不能延续下去？
他看到的数字是这样的。大韩民国的总和生育率0.7，全世界最低。韩半岛未来人口研究院的报告指出，20年后劳动年龄人口将比现在减少1000万。能干活的人少了1000万，意味着工厂停工、医院关门、军队缩编、养老金见底。韩东勋断言：「复合性、结构性的人口减少，光靠提升生育率的政策已经来不及了。」
他不是说放弃鼓励生育。鼓励生育继续做，但光靠生育填不上的缺口，用移民来补。「没有移民政策的发达国家是不存在的。现在错过这个时机，十年后就会被追问『当初为什么不做』，悔之晚矣。」
韩东勋环顾世界后得出的判断很明确。澳大利亚打出「不增加人口就会灭亡」的口号大量接纳移民。加拿大宣布接收150万以上移民的计划，上线了在线移民申请系统，快速发放永久居留权。连美国也通过布鲁金斯学会发布报告称「合理的移民政策是让国家恢复健康状态的手段」。世界发达国家早已把移民当作国家存亡的课题来对待。只有大韩民国袖手旁观。
问题在于，大韩民国的移民相关事务分散在多个部门。出入境归法务部管，外国劳工归雇佣劳动部管，多元文化家庭支援归女性家族部管，社会融合归行政安全部管。就像一个病人由五个互不沟通的医生各看各的。虽然设有以国务总理为委员长的外国人政策委员会来协调，但它既没有预算分配权，也没有实质力量，形同虚设。
韩东勋要改变这个结构。
核心方案是在法务部长官下设移民厅，把散布在42部法律中的出入境事务统一归到移民厅长一人手中。移民厅统管出入境及居留管理、国籍、难民、外国人社会融合等全部移民业务。
韩东勋反复强调的原则是「灵活移民的前提是严格的居留秩序」。开门，但不是对谁都开。他说：「韩国是半导体和IT强国，优秀IT人才不愿来的原因在于可预期性不足。对于有能力且经过验证的人才，我们要给予超规格待遇。」对高端人才快速开门，对非法居留严格整顿。他还承诺建立由企业推荐的熟练外国工人获得居留资格大幅转换的制度。
韩东勋会见全罗南道知事时直接提到地方消亡危机：「全南2004年前还维持着200万人口，去年已降至181万。」双方还讨论了务安机场免签制度、造船业外国劳动力引进、外国季节工扩大等地方定制化政策。全南道知事回应说：「为了系统化的外国人政策，设立移民厅确实必不可少。」
韩东勋把移民政策视为堪比农地改革的国家重大事项。1950年代农地改革奠定了大韩民国的经济基础；他的构想是，移民改革将成为人口断崖时代支撑国家未来的支柱。
这项政策推进得并不顺利。
设立移民厅其实是民主党四年前大选时提出的政策。可韩东勋以法务部长官身份推动后，民主党转而反对。同一项政策，因为推动者不同，时而成了好政策，时而成了坏政策。这就是汝矣岛的风景。
2024年2月，包含移民厅新设内容的政府组织法修正案提交国会。这是以法务部为中心，经行政安全部、雇佣劳动部、女性家族部等相关部门协调后形成的法案。然而执政党国民力量态度消极，最大在野党民主党也漠不关心。韩东勋离开法务部投身政界后，执政党在大选中惨败，移民厅法案连国会常委会都未能通过，就此搁浅。
一篇媒体评论这样写道：「在部门壁垒和政界漠视之下，仅凭韩东勋个人能力推动的移民改革，其局限性本就是可以预见的。如今既无人负责，也无部门收拾残局。如果就这样收场，又将白白浪费五年，负担只会转嫁给下一代。」
韩东勋推动移民厅，不是在说多引进些外国人那么简单的事。他在思考的是大韩民国这个国家的结构本身。在孩子不再出生的国家，在劳动力消失的国家，在地方逐渐掏空的国家，怎样才能让这个国家延续到下一代？一位检察官出身的法务部长官抛出的这个问题，已经超越了法务行政的范畴，触及了国家设计的领域。
移民厅至今尚未设立。但京畿道、庆尚北道、忠清南北道等地方自治团体争相申请移民厅落户，这件事本身说明韩东勋抛出的命题依然活着。人口断崖这颗定时炸弹面前，总得有人重新拿起这个议题。韩东勋是第一个这样做的人。
韩东勋改写间谍罪，，时隔73年的修法始末
1 旧法的漏洞
大韩民国刑法第98条制定于1953年，朝鲜战争刚结束的时候。条文的核心是这样的：
「为敌国从事间谍活动，或协助敌国间谍者，处死刑、无期徒刑或七年以上有期徒刑。」
这里的「敌国」，按大法院判例，仅指朝鲜。七十多年前只有朝鲜构成威胁时写下的法律。
问题是世界变了。有人把半导体设计图交给中国企业。有人为俄罗斯搜集军事情报。有人偷拍美国航母发到外国社交平台上。可这些人都不能适用间谍罪。因为法律写明的「敌国」只有朝鲜。
当然也不是完全没有其他法律可以惩罚。可以援引军事机密保护法、产业技术保护法、国家公务员法等。但产业技术保护法的法定刑是15年以下有期徒刑，远低于可判处死刑的间谍罪。把国家最隐秘的秘密卖给外国的人，不能以「间谍」论处，只能当作普通的泄密犯来对待。
2 明明是间谍却不能用间谍罪，，情报司令部机密泄露案
这条法律的漏洞暴露得最赤裸裸的案件出现了。
2024年7月，国军情报司令部所属军务员A某，将在海外隐匿身份活动的「黑色特工」实名、身份信息、伪装企业资料等二、三级军事机密提供给中国情报人员，事实曝光。A某于2017年在中国延吉机场被疑似中国情报人员策反后，7年间持续窃取机密，收受约1.6亿韩元汇入化名账户。
谁看都是间谍行为。可军事检察官对A某适用的不是间谍罪，而是一般利敌罪。理由是泄露的情报流向了中国情报机关而非「敌国」朝鲜。
同年，釜山海军基地停靠的美国航母和水原空军基地也被中国留学生擅自拍摄后泄露到中国社交平台。同样无法以间谍罪追究。
一句话概括当时的状况：把军事机密交给朝鲜是间谍，交给中国就不是间谍。按常理完全说不通的结构。
3 韩东勋，最先发出呼声
在知名度较高的政治人物中，最早积极将间谍罪扩大问题提上台面、推动公共讨论的人，是韩东勋。
韩东勋从法务部长官任期内就提出了这个问题。无论是法务部长官任内，还是担任国民力量非常对策委员长期间，他都表达了修法的坚定意志，强调如果国民力量在大选中获胜，这应是优先处理的法案。
2024年7月当选党代表后，他直接把间谍法修改提升为党论。情报司令部机密泄露案曝出后，韩东勋在社交平台上写道：「持有中国国籍的同胞等人泄露了大韩民国情报人员的机密文件。荒唐的是，在我们国家竟然不能以间谍罪处罚。因为我国间谍法只针对敌国朝鲜。」
8月，他出席在国会举行的立法讨论会，发言说：「全世界没有一个国家把间谍处罚对象限定为敌国。间谍罪中的『敌国』应当改为『外国』。」
韩东勋的主张归结为三点。
第一，间谍不只是朝鲜的问题。中国、俄罗斯，任何国家，只要有人窃取我国国家机密，就应以间谍论处。第二，其他国家早已如此。美国在扩大适用《外国代理人登记法》(FARA)，英国2023年出台了《国家安全法》，中国也在2023年修改间谍法扩大了处罚范围。第三，这不是单纯加重刑罚的问题，关系到国家利益和国民安全。韩东勋将其定性为：「这不是扩大刑罚条款的问题，而是关乎国益与国民，关乎我们如何认识自身在世界秩序中位置的哲学问题。」
4 朝野博弈与漫长的立法过程
在野党对韩东勋的主张作何反应？
在扩大间谍罪适用范围这个大方向上，朝野分歧不大。共同民主党的张京泰、姜有正、朴善源、魏星洛等议员也各自提出了修正案。但在具体条款上产生了分歧。
反对方的顾虑主要有两点。其一，法律所称「国家机密」的范围过于宽泛。大法院判例认定「即便是琐碎之事，只要泄露后明显有利于外国、有损于大韩民国，即属国家机密」，这就意味着与外国人有交流的普通公民也可能被纳入间谍嫌疑调查范围。其二，担心国家情报院的国内监控权限会再次扩大。
立法过程并不顺畅。2024年11月13日通过了国会法司委小委员会审议，但随后共同民主党以需要举行听证会为由不出席法司委全体会议，审议被搁置。紧接着12月3日紧急戒严事态爆发，所有立法讨论陷入停滞。
2025年11月，法务部长官郑成浩再次表明修法意向，讨论重新启动。2025年12月3日，间谍罪修正案在法司委全体会议上获得通过。间谍罪修正案被列入法司委全体会议议程，这在宪政史上还是第一次。
5 时隔73年的修法，，2026年2月26日
2026年2月26日，扩大间谍罪适用范围的刑法修正案在国会全体会议上获得通过。这是1953年刑法制定以来，73年间的首次修改。
全体会议表决结果：出席170人，赞成163人，反对3人，弃权4人。国民力量党因反对同一法案中捆绑的枉法裁判罪条款，未参加表决。
修改的核心内容如下：将原有的「为敌国从事间谍活动者」予以处罚的规定进一步细化，并扩大了适用对象。新增条款规定：「为外国或与之相当的团体，在外国等的指令、唆使或其他意思联络下，探知、收集、泄露、传递、中介国家机密，或为上述行为提供帮助者，处三年以上有期徒刑。」
为敌国从事间谍活动，与此前一样，处死刑、无期徒刑或七年以上有期徒刑。为外国从事间谍活动，处三年以上有期徒刑。通过刑量差异区分「敌国」与「外国」，同时将为外国泄露机密的行为也纳入间谍罪这一严重罪名予以惩处。
由此，不仅是为朝鲜，为任何外国泄露国家机密或尖端技术的行为，都可以适用间谍罪。与外国企业或海外研究机构勾连的产业间谍行为，同样被纳入处罚范围。
6 韩东勋在这一议题上的意义
间谍罪修改并非韩东勋一人之力。朝野议员提出了数十份修正案，法务部和国家情报院反复讨论，国民请愿征集到五万余人签名。
但将这个问题拉到公共讨论正中央的人，是韩东勋。担任法务部长官时他首次推动修法，担任非常对策委员长时再次强调，成为党代表后将其作为党论全力推进。当情报司令部机密泄露这一震惊全国的事件发生时，他也是最快抓住事件本质的人。
从法务部长官到党代表，每一次职务变更，他都没有放下这个议题。这是一个检察官出身的政治人物发现了法律的漏洞，并投入政治资源去填补漏洞的案例。
修改后的法律经公布程序后，将于六个月后施行。一道矗立了73年的陈旧篱笆，终于被推倒重建。
韩东勋与国际法务局的设立，，建立守护国家财库的组织
1 为什么需要这个组织
外国投资者对韩国政府提起巨额索赔诉讼，这种机制叫做ISDS（Investor-State Dispute Settlement，投资者与国家间争端解决）。说白了，就是外国企业以「韩国政府的行为导致投资受损」为由，向国际仲裁机构起诉。
截至2023年7月，针对韩国政府提起的ISDS案件共10起。其中最大的两起是Lone Star案（约6万亿韩元）和Elliott案（约7700亿韩元）。
问题在于，法务部内部没有应对这类国际诉讼的专职机构。每次被起诉，就把案件交给外国律师事务所，支付巨额费用，这种模式不断重复。韩东勋准确指出了这一结构性问题：「ISDS费用高昂的根源在于国内应对能力不足，因此不得不依赖外国律师事务所。」
他还用过一个更直白的比喻：「与仲裁相关的律所和业务在全球范围内急剧膨胀，引发了大量质疑。实质上就是台球打得越久，只有台球厅老板赚钱的结构。」
无论诉讼输赢，流向外国律所的代理费动辄数百亿韩元。韩东勋决心从结构上改变这一切。
2 国际法务局是一个什么样的组织
2023年7月26日，法务部（长官韩东勋）发布「法务部及其所属机关组织条例施行细则部分修订令草案」立法预告，正式公布了设立国际法务局的计划。
国际法务局下设三个科室。
第一个是国际法务政策科。负责法律市场开放、参与条约等国际协定的缔结谈判及相关法律咨询。当与外国签订新的投资协定时，提前审查是否存在日后可能引发争端的条款。
第二个是国际法务支援科。承担总统、国务总理等中央行政机关的民事、商事领域审查工作，以及ISDS预防相关事务。当政府推行某项政策时，事先从法律角度检验该政策是否会成为外国投资者提起ISDS的口实。
第三个是国际投资争端科。统筹ISDS应对和实务运营。这是已提起的诉讼中直接应战的实战部队。
国际法务局长由检察官或高级公务员担任，配置8名人员。从人数看，这是一个小型组织。但这8个人承担的是规模达数万亿韩元的国际诉讼指挥中枢的角色。
韩东勋这样解释这个组织的意义：「积累ISDS经验后，我们完全可以在有效应对的同时增进国家利益、节约费用。」这是一个宣言：摆脱对外国律所的依赖，由韩国自主培养处理国际争端的能力。
3 设立背景，，Lone Star与Elliott
国际法务局设立的时间节点值得关注。那是2023年7月。
就在十天前的2023年7月18日，韩东勋刚刚公布了Elliott ISDS裁决的后续应对措施。Elliott以韩国政府在三星物产与第一毛织合并过程中的不当干预导致其蒙受损失为由提起了仲裁。Lone Star ISDS方面，仲裁庭已于2022年8月作出约3000亿韩元的赔偿裁决，韩东勋在对该裁决提起撤销诉讼后不久。
法务部在设立国际法务局时表示：「Lone Star、Elliott ISDS裁决等重大案件接连成为焦点」，「将大幅加强应对体系」。
两起ISDS涉及的金额合计接近7万亿韩元。这笔钱要从国民的税金中支出。韩东勋在亲自指挥这些诉讼的过程中，得出了一个判断：仅靠逐案应对远远不够。不能等争端爆发后手忙脚乱地雇用外国律所，而是需要一个平时就能预防争端、争端发生后能立即应对的常设机构。
4 国际法务局的首个战果，，Lone Star案胜诉
国际法务局成立后，首任局长是郑弘植。他是国际法和国际仲裁领域的专家。
韩东勋于2023年12月接任非常对策委员长，辞去了法务部长官职务。他离开后，国际法务局继续运转。Lone Star ISDS撤销诉讼直到上一次辩论庭审，都由郑弘植局长领导的国际法务局统筹。
2025年11月18日，国际投资争端解决中心（ICSID）撤销委员会裁定：撤销对Lone Star约3000亿韩元赔偿裁决的全部内容。法务部长官郑成浩在传达胜诉消息时说：「（郑弘植局长）是实力过硬的国际法、国际仲裁专家」，「郑弘植局长的付出非常巨大」。
韩东勋创建的组织里，韩东勋选拔的专家，完成了韩东勋提起的诉讼。长官换了，政权换了，组织依然在运转。不依赖个人能力，而是用制度守护国家利益，韩东勋当初的构想在现实中得到了验证。
5 一个人的决断所缔造的制度
设立国际法务局算不上轰动性事件。不过是组建一个8人编制机构的行政决定。这种事登不上新闻头条。
然而这个小小的组织守住的金额高达数万亿韩元。仅在Lone Star ISDS一案中，含利息约4000亿韩元的赔偿裁决被全部撤销；此前的Elliott ISDS中，政府的抗辩逻辑也在相当程度上获得采纳。加上2026年3月确定的Schindler ISDS完胜（约3200亿韩元索赔被驳回），国际法务局参与的案件总额之大，已难以估量。
韩东勋在担任检察官时，亲自侦办Lone Star操纵股价案并推动定罪。出任法务部长官后，他将那份刑事判决转化为ISDS抗辩的核心武器。他更进一步，建立了一个即便自己离任也能继续这场战斗的组织。
侦查，起诉，获得有罪判决，将判决转化为国际诉讼的盾牌，再建起一个永久持盾的组织。一个案件贯穿20年形成完整叙事，这并不常见。在Lone Star案中，韩东勋扮演的正是这样的角色。