[AI書庫] 第七章 高齡化社會的災害對應
搖晃的列島，記憶的人們
第七章 高齡化社會的災害對應
金景珍律師
高齡者與身心障礙者的避難
大規模災害對任何人來說都是艱難的事，但對於高齡者與身心障礙者這類被稱為「要配慮者」的人群而言，卻是直接威脅生存的問題。海嘯可能在20分鐘內抵達海岸的事實雖然前面已經探討過，但高齡者與身心障礙者要在這麼短的時間內避難，在物理上要困難得多。根據測量避難速度的調查，偏癱患者的移動速度為每秒0.63公尺，僅為一般人的一半；孕婦的移動速度則慢了20%，為每秒0.95公尺。這種差距意味著要配慮者需要花費多得多的時間才能逃離海嘯，結果也意味著存活的可能性顯著降低。
東日本大地震時，許多高齡者設施因緊鄰海岸而直接暴露於海嘯威脅之下。岩手縣大船渡市的一家老人設施雖然位於海拔14公尺的高地，但因未能及時接獲海嘯資訊導致應對延誤，行動不便的67名入住者當中有54人不幸喪生。宮城縣氣仙沼市的一家安養設施因海嘯淹沒至二樓而導致47名入住者犧牲，工作人員將坐在輪椅上的使用者搬移至一樓後，再穿越倒塌的堤防與受損道路將他們送到避難所，過程中經歷了極大的艱辛。福島核電廠事故當時，一家老人安養設施因缺乏用來轉移141名入住者的觀光巴士或卡車等交通工具而延誤了避難，在此期間，許多人在暴露於輻射的風險中遭受痛苦甚至離世。冬季時，避難路線可能結冰或被積雪覆蓋，導致避難速度進一步降低，因此必須一併制定禦寒對策。若發生首都直下型地震，被棄置的車輛與受損的道路會堵塞主要幹道，狹窄的巷弄則更容易被障礙物堵死，導致救援隊難以靠近，使用輪椅的人甚至可能完全無法移動。
災後維持健康這件事，對高齡者與身心障礙者來說也沉重得多。對於使用人工呼吸器、血液透析機、睡眠呼吸中止症治療器等依賴電力之醫療器材的患者而言，停電即意味著生命危險。備用電源與氧氣供應裝置目前也只能維持大約3天左右。在狹窄而不便的避難所長期久坐或臥床，可能會引發深靜脈血栓，而這是災害相關死亡的重要原因之一。一般避難所（通常是學校體育館）暖氣不足、難以保障隱私且廁所短缺，甚至有時一日兩餐僅提供約1,340千卡、低於國家建議量2,000千卡的伙食，這會使高齡者的健康狀況迅速惡化。在仙台市的一處避難所，一個月後有60%的高齡者在行走或站立上出現困難；而在南三陸町，原本未獲得要照護認定的高齡者中有41.8%比災前更容易在日常生活動作上感到困難。失智症患者因陌生的環境、與家人分離以及資訊匱乏而加劇了混亂與不安，甚至引發徘徊或走失的事故。有位患者甚至表達過避難就意味著死亡。為了彌補這些問題，為高齡者與身心障礙者提供適當醫療與照護的「福祉避難所」之作用受到強調。在這裡可以治療褥瘡或皮膚疾病，提供由營養師調配的熱食，並由醫療社會工作者介入，甚至提供復健治療，以守護要配慮者的健康。
高齡化與人口減少，在發生災害時也給確保照護人力帶來了沉重的負擔。東日本大地震後，福島縣有35家設施的104名照顧服務員與護理人員因避難等原因離職或離開崗位，加深了人力短缺問題，這也導致了災害相關死亡人數的增加。雖然在災害發生前，福利設施與當地居民之間有時存在著看不見的牆壁，但在東日本大地震當時，設施作為避難場所開放後，在工作人員、使用者與在地居民共同生活的過程中，這道牆壁被打破，產生了新的羈絆。這也證實了被視為弱者的高齡者與兒童同樣能找到自己的社會角色。在大船渡市，退休的高齡男性向孩子們教授木工技術、當地的古老故事、方言與傳統料理，接連開展了重新尋回社會連結感並獲得活力的活動。東日本大地震之後，維持福利服務的持續性成為了一項重要課題。為此，人們致力於在組合屋區域設置同時提供綜合諮詢、居家護理、配餐服務與社區交流空間的支援據點，並興建福利組合屋，這是汲取自新潟縣中越地震當時在組合屋旁並設照護據點從而防止孤獨死與要照護等級惡化的經驗教訓。
本章依據
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人口減少地區的復原
地震與海嘯等大規模災害難以預測，且會多重受害重疊出現，在人口減少與高齡化早已推進的地區，復原過程中會面臨更大的困難。在這些地區，人們發出了關於復原究竟是否真的可能的根本提問。從岩手縣與高知縣的人口變化來看，大災過後人口減少十分明顯，高知縣部分村落30年間的人口減少率甚至遠遠超過了岩手縣的減少率。有些地區的生產年齡人口不到40%，或是15歲以下人口不到20%，這種社會結構的變化會對災後復原能力造成嚴重影響。
將遭受海嘯災害的村落遷至高地是代表性的海嘯對策，但隨著時間流逝、災害記憶淡化，居民再次回到危險低地定居的情況屢屢重複發生。在1933年昭和三陸海嘯後搬遷至高地的100多個村落中，於2011年東日本大地震時再次發生房屋被沖走的嚴重災害，這是因為在搬遷後的80年間，人們又重新聚集於昔日的淹水區域居住。重返低地重新定居的原因錯綜複雜：防波堤或防潮林等防災設施帶來的安心感、對災害的記憶與警覺心淡化、未曾經歷災害的新移居者流入、因經濟不寬裕無法在高地新建房屋而在原本居住的舊址臨時搭建居所的情況，以及血緣或氏族信仰等社會連結共同發揮了作用。隨著人口減少導致空屋增加的問題，也成為制定災後復原計畫時必須考量的事項。
受災民眾希望在該地區繼續生活並維持生計的心願，決定了該地區的未來。若企業在災後無法於當地重新站立而遷往他處，工作機會就會消失，社區本身也可能崩解。像南海海溝地震這樣的大型災害一旦發生，自衛隊等外部支援可能無法立即到達，因此人們強調這些地區必須具備至少自行撐過7天的準備意識。在岩手縣與宮城縣的海岸地區，災前已有漁業從業者減少的趨勢，而地震後搬遷至他處或離職的人數增加，使得維持共同體變得更加困難。
地方自治體的財政與行政力在人口減少地區也更為脆弱。人口不足20萬人的市町村平均員工數相當少，市為1,030人，町村僅為260人左右，一旦發生大災害，整個組織癱瘓的風險極大，且因財政與組織力較弱，不得不依賴中央政府的補助金與支援。若再加上各省廳各自為政的垂直行政，光是一個高地搬遷計畫，國土交通省與農林水產省就依據不同的法律與規定推進事業，導致現場混亂加劇。由於復原事業的財政負擔巨大，若預算遭到刪減，計畫規模有時也會縮減；加上對老舊基礎設施投資不足，以及地方建設行業經營困難等情況交織在一起，要確保復原所需的資材與人力並不容易。福島核電廠災害過後，有人提出醫療費與照護費支援可能結束的疑慮，這引發了原本生活就已艱難的居民負擔恐將進一步加重的擔憂。
守護共同體是人口減少地區復原過程中耗時最長的課題。受災者從組合屋搬遷至永久住宅後，有時會因找不到心靈寄託或社區而孤立甚至孤獨死。隨著組合屋拆除，鄰里間的連結被割斷，孤立感便隨之加深。在這些困難中，也有居民自發站出來重建社區的行動。在岩手縣大船渡市，災前原本疏遠的居民打造了一處能一起做飯、參與志願服務的空間，延續著互為心靈避風港的關係。被視為弱者的高齡者與兒童也能各自找到社會角色的理念，成為了福利的根本。在美波町，人們將醫院與幼兒園遷至高地，優先確保孩子的安全，讓父母能夠安心避難。超越跨區域垂直行政、在更廣大的區域單位互相合作的廣域性作法也備受重視，同時也在完善輔助民間部門於災害發生時自發開展支援活動的制度。
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