[AI书房] 第26章 广播与权力——“停止电波”言论留下的影响
超越玻璃天花板
第八部 权力的阴影
第26章 广播与权力——“停止电波”言论留下的影响
金京镇
2016年2月8日上午，日本国会预算委员会会议室。一名在野党议员拿起麦克风，询问总务大臣高市早苗：“如果电视上反复播放反对修改宪法第九条的内容，是否可以对其进行停止电波处分？”
现场陷入了短暂的沉默。高市从座位上缓缓回答道：
“如果广播电台反复违反政治公平性，且在进行行政指导后仍完全没有改善，我们无法承诺不对其采取任何对应措施。”
话音刚落，会议室内多位人士面面相觑。他们直觉地感到这番言论将产生怎样的余波。
次日清晨，日本各大报纸都在头版报道了这一言论。广播电视行业工会组织“民放劳连（民放労連）”发表了抗议声明。东京律师协会发表了声明。共产党批评其为“强权体制的体现”。民意调查显示，67.4%的受访者认为这一言论“威胁到或在一定程度上威胁到”报道自由。
高市一步也未退让。她表示这只是对法律解释的说明。《放送法》第4条规定了广播机构应当遵守的义务，而《放送法》第174条则规定了针对违反行为的停止电波处分。她的立场是，既然被问及这些条款在现实中如何应用，她便根据法律条文进行了回答。
然而，这并非真正争论的核心。
《放送法》第4条制定于1950年。其内容包含四项：不得危害公共秩序和良好风俗；政治公平；不歪曲事实；对于意见对立的问题，从多角度予以明确。
表面上看，这些条款似乎理所当然。然而，围绕这一条款的法律解释已争论了70多年。
宪法学者和媒体法专家的多数观点如下：《放送法》第4条的政治公平规定是广播机构应当自主遵守的伦理纲领，并非政府判断是否违反并据此做出“停止电波”行政处分的依据。如果这样解释，它就会成为政府审查广播内容的工具。
与此相对的解释是：使用公共电波的广播机构与一般的杂志或报纸不同。电波需要许可证，而管理许可证的是政府。当不履行许可证随附的义务时，取消或停止许可证是行政的基本原则。
两种解释之间的界限并不明确。也没有先例。司法部门从未做出最终判决。
高市所做的，是在这一灰色地带公开宣布了对政府有利的解释。出自总务大臣之口的“可以停止电波”这句话，虽然没有法律效力，但具有实质性效果。广播机构听到这句话时，他们考虑的事情很简单：这位大臣真的能这么做吗？我们能承担那个风险吗？
“高市恐惧症（高市恐怖症）”一词在广播界应运而生，便是从那时开始的。
日本广播一线的记者和制片人们会使用这个词。即使没有正式指令，也会自觉克制可能触怒总务大臣高市的报道，这种现象就是恐惧症。它不像医生诊断的恐惧症那样是不理性的，而是源于理性计算的自我约束。
2016年一年间，三位日本著名的电视新闻主持人几乎同时离职。NHK的岛田敏明（島田敏明）、朝日电视台的古贺茂明（古賀茂明）、TBS的岸井成格（岸井成格）分别离开了岗位。这些人均以对政府持批评态度而闻名。
这是偶然吗？各家电视台都给出了各自的理由：合同到期、收视率、个人意愿。然而，对于批评性媒体人的同时消失，新闻团体和研究者们表示怀疑。这件事发生在“停止电波”言论之后不久。
无法证明这究竟是因果关系还是相关关系。自我审查是看不见的。未被制作的报道、在编辑过程中被删除的评论、从一开始就没有策划的特辑——这些都不会留下记录。
但无国界记者组织（RSF, Reporters Without Borders）的世界新闻自由指数留下了记录。
2016年，日本排名骤降至第72位，比前一年的第61位下降了11位。RSF在报告中写道：“政治压力、企业利益以及性别不平等，经常阻碍记者充分履行监督者的角色。”并指出政府和企业“日常性地向主流媒体管理层施压”，这导致了“对敏感话题的强烈自我审查”。
2024年，日本排名第70位；2025年排名第66位。虽然排名略有回升，但在G7国家中垫底的地位并未改变。在G7国家中，美国（第55位）、法国（第21位）、德国（第10位）、英国（第24位）、加拿大（第19位）、意大利（第46位）均领先于日本。
在标榜民主的发达国家组织中，唯独日本在新闻自由方面落后。这是为什么？
NHK是日本的公共广播机构。虽然依靠收视费运营，但经营委员会委员由内阁任命。这种结构引发了对其独立性的质疑。任何国家的公共广播机构都很难完全不受政府影响。但在日本，很多人指出这种关系异常紧密。
民营广播（民放）的情况则不同。以广告运营的民营广播公司为什么要看政府脸色？原因在于许可证。经营广播电台需要电波使用许可证，且许可证每5年更新一次。决定更新与否的是总务省。当总务大臣说出“可以停止电波”时，广播公司高层想到的必然是许可证的更新。
这种结构并非日本独有。许多国家都实行广播许可制度。但在许可更新过程的透明度、独立审查机构的存在以及防止政治干预的法律手段强度上，会产生差异。
与韩国对比会很有趣。在韩国，广播法与媒体的关系也是热门的政治话题。广播通信委员会的独立性、公共广播理事会的构成、对批评政府报道的压力——这些问题在韩国也不断重复。无论哪个政府执政，都存在控制广播的诱惑。对抗这种诱惑的制度性手段有多强，决定了民主的质量。
日本和韩国，都是需要不断追问这个问题的地方。
2025年10月，高市早苗就任首相。
“高市恐惧症”一词再次在广播界流传。九年前发表总务大臣言论的人，现在成了首相。这是一个比总务大臣权力大得多的位置，是任命总务大臣的位置，是可以左右整体广播政策的位置。
就职后，官方记录中没有报道直接向广播公司施压的情况。也没有执行或暗示停止电波处分的案例。高市首相当时召开了记者会，各家广播公司都进行了采访。表面上看，一切都很正常。
但“威慑力”的运作方式有所不同。正如核武器即使未被实际使用，核威慑力也会产生战略影响一样，“停止电波”这一手段即使未被实际使用，其可能性也会影响广播公司的行为。曾说过“可以”的掌权者，如今登上了权力的顶峰。
无国界记者组织在高市之内阁成立后密切关注着日本的媒体环境。日本在新闻自由指数上会有何变化，时间会给出答案。
关于广播与权力的关系，民主理论已经确立了明确的原则。
媒体应当是权力的“看门狗（watchdog）”。当政府犯错时，媒体的功能就是将其告知公众。这一功能的发挥需要两个条件：第一，媒体必须独立于权力；第二，这种独立性必须得到制度保障。
广播很难同时满足这两个条件。因为在使用电波方面，存在需要政府许可的结构性特征。印刷媒体或网络媒体无需政府许可即可运营，唯独广播本质上具有这种从属关系。
媒体发达国家一直在努力将这种从属关系降至最低。例如建立独立监管机构将许可决定与行政部门分离，将广播许可更新条件明确法律化，以及专注于结构监管而非内容监管。这些都是制度性保障。
在日本，这些机制是否充分发挥了作用？高市2016年的言论再次将这个问题推到了台前。而当发表该言论的人在2025年成为首相时，问题变得更加尖锐。
对于韩国读者来说，这个问题应该并不陌生。在韩国，围绕掌控广播的争议、公共广播理事会构成的冲突、媒体机构代表任命过程的政治化也在不断重复。每当政权更迭，围绕广播治理结构的博弈就会上演。
这场博弈不仅源于对权力的贪婪。广播对选举和舆论的影响力，产生了让权力想要控制广播的动机。而广播公司则会看权力的脸色。这是一个恶性循环。
打破这种恶性循环的方法有两种：改变制度，或者反抗。改变制度通过立法实现，而反抗则源于媒体人的职业勇气。
在日本，这两者是否充分发挥了作用？针对高市2016年的言论，确实有律师协会发表了抗议声明，也有媒体人发出了反抗的声音。但制度并没有改变。
摆在成为首相的高市早苗面前的考验之一，正是这个：在九年前的言论如影随形的情况下，如何设定与广播的关系？如果想主张那番言论只是法律说明而非威胁，仅仅不实际行使那项职权是不够的。创造一个让广播公司能够毫无畏惧地进行报道的环境，这才是真正的证明。
能否实现这种证明还有待观察。现在，还是需要保留判断的时间。只是，曾有过2016年的那番言论，且有分析认为它在广播一线产生了萎缩效应。而发表那番言论的人现在成为了首相。这些事实的关联意味着什么，历史将会记录。
参考资料
- 东京律师协会抗议声明 (2016): https://www.toben.or.jp/message/seimei/post-425.html - 民放劳连抗议声明: https://www.minpororen.jp/?p=293 - RSF 日本新闻自由报告: https://rsf.org/en/country/japan - Japan Times — 日本G7垫底新闻自由排名 (2025): https://www.japantimes.co.jp/news/2025/05/03/japan/japan-press-freedom-ranking/ - East Asia Forum — 日本新闻自由与政治: https://eastasiaforum.org/2024/07/16/politics-puppeteers-japans-press-freedom/